【核心提示】这是一个亟待解决的问题，一个全社会共同关心的问题。3月27日，国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，共分10个部分、40条，约9000字，涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面的政策措施。这是迄今为止我国政府首次为农民工制定的系统政策。
　　
　　文件解读
　　维护农民工权益是政府重要职责
　　世界银行在其1997年的世界发展报告中指出，每一个政府的核心使命包括五项最基本的责任，其中一项即保护弱势群体，这是市场机制得以有效运行的必然选择。作为社会公平和正义的守护者，在解决农民工问题上，政府作用的发挥是不可替代的，也是责无旁贷的。可以说，这是以人为本构建和谐社会的理念在解决农民工问题上的体现。现在，国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，这一全方位解决农民工问题的政策性文件，意义非常深远，它明确了政府在维护农民工权益上的各项职责，特别规定了建立农民工工作联席会议制度，形成农民工工作的协调机制。这对下一步政府通过行政立法确立农民工权利主体的地位和依法维护他们的权益奠定了坚实的基础，也必将影响各级人大立法的走向，令其更多地关注农民工群体权益的立法保障和加快立法步伐。
　　
　　有效保障农民工劳动基准权益
　　为从机制上有效解决拖欠农民工工资和农民工工资偏低、同工不同酬的问题，《意见》明确要求要建立以农民工工资支付监控制度和工资支付保证金制度为主要内容的农民工工资支付保障制度，严格规范用人单位工资支付行为和政府投资工程项目的行为，要求各地严格执行最低工资制度和国家关于职工休息休假的规定，合理适时调整小时最低工资标准，用人单位不得以计件工资制为由降低农民工工资水平和不支付加班工资。为保障农民工职业安全和卫生等劳动保护权益，《意见》要求，所有用人单位招用农民工都必须依法订立和履行劳动合同，不得滥用试用期侵犯农民工权益，严格执行各项劳动保护标准，依法保障农民工职业安全卫生权益，切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。对用人单位是否遵守有关劳动基准的规定，政府劳动保障、建设等部门要加强监督、指导和依法处理。对农民工维权工作，《意见》明确，要加大维护农民工权益的执法力度，加强和改进劳动争议调解、仲裁工作，提高效率和社会效应，有针对性地出台救济性的法律法规。
　　
　　有力促进农民工就业权益的实现
　　农民工问题实质上主要是农民转移就业问题，解决农民工就业问题是解决“三农”问题的一个关键性步骤。正像吕祖善省长在谈浙江新农村建设时所说的，减少农民才能富裕农民，要积极推动农村富余劳动力的转移就业。为解决农民工就业问题，《意见》要求，各地区、各部门要清理和取消各种针对农民工进城就业的制度性障碍，改革城乡分割的就业管理体制，逐步实行城乡平等的就业制度，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步形成在市场化条件下促进农民工转移就业的机制，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。针对农民工转移就业服务和职业技能培训问题，《意见》要求，建立健全基层公共就业服务网络，为农民转移就业提供服务，各地要继续实施好农村劳动力转移培训工作，积极鼓励农民工参加培训。另外，《意见》提出，要逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题，积极为农民工融入城市创造条件。
　　
　　分类分层地保障
　　农民工社会保险权益

　　长期以来，我国社会保险制度的实施对象仅仅是城镇职工，以户籍而不是劳动关系作为标准进行制度安排，把农民工排斥在制度之外，虽然《劳动法》实施后这种情况有所改变，但在制度的具体实施中农民工参加社会保险的权利行使起来非常困难，加上法律的刚性太强，对流动性很强的农民工群体在操作性上存在一定的问题，导致大量的农民工脱离于现行的社会保险制度，真正享有社会保险权益的农民工比例很低。以我省为例，据资料显示，已经参加城市社会保险的农民工大约150万左右，相对于全省农民工总数1200万左右，只占12.5%。农民工保险应当包括养老、失业、工伤、医疗、生育等险种，但现阶段显然不可能各个险种的制度建立都齐头并进。考虑到农民工还有承包土地作为兜底性生存保障，农民工社会保险的制度设计应当依据各险种对农村土地的可依赖性程度的强弱和对农民工权益保障程度的轻重，来进行合理安排各险种的优先建立顺序。规定实行“先工伤，后医疗，再养老、失业、生育”为顺序的农民工社会保险政策，分类分层地保障农民工社会保险权益。《意见》要求，所有用人单位必须为农民工参加工伤保险，解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老保险制度。
　　在农民工社会保险权益保障的问题上，制度特别是作为高级制度的法制化程度低是农民工缺乏社会保险权益的一个重要原因。实践证明，农民工社会保险权益安排法制化水平高的地方，农民工社会保险权益保障的程度就比较好。
　　
　　积极推进农民工政治、
　　经济、精神文化权益

　　针对农民工民主政治权利缺失问题，《意见》要求招用农民工的用人单位要保障农民工有参与企业民主管理权利，农民工户籍所在地的农村组织要保障农民工行使民主权利，在技能评定和荣誉获得方面，有关部门和单位要将农民工与城镇职工同等看待，依法保障农民工人身权利和自由。考虑到农民工的实际情况，《意见》要求做好对农民工的法律服务和法律援助工作，把农民工列为法律援助的重点对象，并提出要强化工会维护农民工权益的作用，充分发挥共青团、妇联组织在维权工作中的作用。
　　在经济福利保障上，《意见》要求保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件，有条件的地方，住房公积金制度可覆盖到农民工群体，保障他们的住房需求。另外，《意见》还要求社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，开展培训、宣传教育等多种形式的公益活动，帮助和引导农民工提高自身的精神文化素质，在全社会形成关心农民工的良好氛围。
　　同时，应当根据农民工权益保障的急迫性程度高低和经济发展水平的实际，合理安排立法的次序，最终保障农民工的各项政治、经济和精神文化权益。应当优先通过立法保障农民工的政治权利，例如人身权利、子女受教育的权利、参于企业民主管理的权利等；其次，在条件成熟前，可通过灵活性的、鼓励性的具体制度安排来保障农民工经济福利权利，待条件成熟时，再用法的形式固定下来；对精神文化权利，要通过舆论导向引导社会给农民工实实在在的权利，加大财政支持力度，不断改善农民工的精神生存状况，提高整个社会的德治化水平。
　　
　　专家观点
　　农民工应得到
　　法律上的保障
　　浙江大学法学院夏立安杜官磊
　　3月27日国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《意见》），恰如三月春雷，使得2006年中央一号文件精神再次在神州大地上跌宕回扬。
　　《意见》是国家最高行政机关颁布的政策文本，它第一次系统地就解决农民工的工资、就业、劳动保护等困绕社会已久的问题作了规定，显示了最高行政机关对农民工问题的高度重视。然而，要想彻底解决农民工问题，必须将政策文本的精神转化为具体可操作的法律，真正让农民工得到制度上的保障。
　　农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军。他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设作出了重大贡献。然而，仅仅依靠政策文本是无法从根本上缓解农民工现实待遇和处境的。在从政策到法律的转化过程中，地方性法规、规章起着越来越重要的作用。以我省为例，在3000万务工人员中，占据着40%比例的农民工俨然已成为我省经济社会发展过程中不可忽视的重要群体。通过《浙江省法律援助条例》、《浙江省劳动保障监察条例》等一系列地方性法规的颁布和实施，通过“温州市城市农民工子女调查与研究”报告公开后各级地方政府的积极举措，通过省司法部门针对有经济困难的农民、农民工的10万张“法律援助卡”的正式发放，我省农民工的经济、社会、文化权利正逐渐受到政府的重视、社会的关注，劳动权、健康权、受教育权等一项项制度的确立正向一段段篱笆围起了农民工权益保护的栅栏。
　　公平地对待每一个平等的人，是现代文明社会的基本理念，决策者在制定政策过程中经常会考虑——谁是最大的受益者？谁可能会是利益的受损者？我国农民工问题长期以来一直被漠视或忽视，与农民工这个“无语的群体”自身民主政治权利的缺乏有着极大的联系。维护社会公平正义、促进社会和谐稳定，让我们从对农民工群体的民主政治权利的法律化保障开始。